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市人民政府辦公室關于進一步加強政府性債務管理工作的通知

文       號 : 咸政辦發〔2019〕29號 信息分類: 政府文件

發文機構: 咸寧市人民政府辦公室 成文日期: 2019年11月05日

名       稱: 市人民政府辦公室關于進一步加強政府性債務管理工作的通知

咸政辦發〔2019〕29號

各縣、市、區人民政府,市政府各部門,咸寧高新區管委會:

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)和《省人民政府關于規范政府舉債融資行為防范和化解債務風險的實施意見》(鄂政發〔2017〕38號)精神,為有效防范化解地方政府債務風險,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,現就進一步加強政府性債務管理的有關事項通知如下:

一、健全政府舉債融資機制

(一)堅持舉債融資的原則和底線。

嚴格落實政府債務限額管理和預算管理,正確處理好舉債與發展、穩增長與防風險的關系,做到舉債與償債能力相匹配、發展與地方財政收支能力相適應,嚴禁超出限額舉借政府債務,嚴禁超越財政承受能力列建設計劃,嚴禁建設各類形象工程、政績工程,嚴禁審批沒有明確資金來源、建設內容、建設主體的政府投資項目,堅決制止和查處各類違法違規舉債或變相舉債行為。

(二)明確政府舉債的主體和方式。

市、縣兩級人民政府需要舉借債務的,依程序向省人民政府申請轉貸。市、縣應在批準的政府債務限額內,結合自身經濟社會發展狀況適度舉借債務。除轉貸地方政府債券、外債轉貸外,各級人民政府及所屬部門不得以任何方式舉借債務,不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保;不得以文件、會議紀要、領導批示等形式,要求或決定融資平臺公司等企業為政府舉債或變相為政府舉債;公立學校、醫院等公益性事業單位不得為政府建設項目融資或提供擔保;金融機構等不得違法違規向地方政府及所屬部門提供融資。

(三)規范政府債務舉借的限額和流程。

1.政府債券。各級財政部門根據政府批準的政府投資計劃,在上級批準的限額內申報政府債券轉貸額度;各部門根據轉貸額度編制項目實施方案,報同級財政部門審核,經同級政府批準后報省財政廳。各級財政部門根據省財政廳下達的轉貸額度,及時編制預算調整方案,報同級人大批準執行。

2.外國政府貸款。由項目單位向同級政府提出申請,經批準后逐級上報,經國家部委批復后組織實施。

二、規范融資舉債行為

(一)規范政府投資項目建設行為。

1.嚴格落實“三庫”管理。各級政府及所屬部門要按照科學審慎的原則,強化財政承受能力評估論證、項目可行性研究、資金籌措方案論證等前期工作,做實政府投資項目策劃庫、前期項目庫、建設庫,經集中研究、審定、批復后,確定年度政府投資項目計劃。同時,建立專項債券項目庫,形成儲備、發行、建設的滾動接續機制。

2.明確項目資金來源。政府直接投資項目,所需資金通過發行地方政府債券、統籌上級專款、本級預算安排、單位自籌(主要針對差額事業單位的財政補貼項目)等方式落實。對不能落實資金來源、建設內容、建設主體的項目,一律不予審批立項。不得違規舉債,不得由施工單位墊資建設,不得擅自變更項目建設內容。

3.嚴格預算審批程序。年度政府投資項目計劃依法履行預算審批程序,項目績效目標與部門預算編制同步申報、同步審核、同步批復。

(二)規范土地開發行為。

1.明確實施主體。各級土地儲備機構(本級為市土地收購儲備中心,下同)承擔土地儲備開發具體實施工作。按照政府主導、市場化運作的原則,自然資源和規劃部門編制土地儲備三年滾動計劃和年度土地準備計劃,按照待儲備的宗地規劃,編制土地開發方案。

2.規范資金籌措和管理。土地儲備資金來源為本級預算安排資金和地方政府專項債券資金,實行專賬核算。其中:土地儲備專項債券資金依規納入政府性基金預算管理,支出對應明確到具體土地儲備項目。資金撥付、使用、預決算等管理,嚴格按照土地儲備專項債券管理相關規定執行。

(三)規范PPP項目建設行為。

1.規范PPP項目融資。嚴格執行國家PPP政策,項目限定于基礎設施及公共服務領域,杜絕PPP模式泛化濫用。各級政府及所屬部門參與政府和社會資本合作項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債,也不得通過違規擴大政府購買服務范圍和期限等方式變相融資舉債。 

2.嚴格執行“兩個論證”。依規開展PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證工作,物有所值評價方案評分低于60分,或財政承受能力論證報告中PPP項目累計支出超出當年一般公共預算支出的10%,不得采取PPP模式。

3.明確項目開發重點。用好10%的紅線空間,當PPP項目支出接近一般公共預算支出的5%時,重點開發有經營收入的可行性缺口補助類項目;當PPP項目支出超過一般公共預算支出的5%時,不得申報政府付費類項目。

(四)規范政府購買服務行為。

1.堅持原則。堅持先有預算、后購買服務的原則,所需資金應在年度預算和中期財政規劃中據實安排。要充分考慮實際財力水平,妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,保障服務承接主體合法權益。

2.明確要求。政府購買服務內容應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項,重點是預算安排的基本公共服務項目。

3.統籌兼顧。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,嚴格按照相關規定執行;新開工的棚改項目,不得以政府購買服務名義實施工程建設或變相舉債;暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報同級財政部門審核后調整實施。

(五)規范融資平臺公司投融資行為。

1.進一步規范融資平臺公司的舉債融資行為,依法合規開展市場化融資,嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產及儲備土地使用權計入申報企業資產。

2.加快推進融資平臺公司轉型,厘清融資平臺公司與政府的關系,逐步剝離政府融資職能,實現融資平臺公司與政府徹底脫鉤。加強融資平臺公司制度體系和風險體系建設,明確轉型定位,加快推動融資平臺公司依托自身信用和償債能力向資本市場融資,以自有、合規、非公益性資產進行抵質押融資,規范發行企業債、短期融資債等。

3.融資平臺公司利用債券資金支持的募投項目,應嚴格執行項目資本金制度,并建立市場化的投資回報機制,形成持續穩定、合理可行的預期收益。申請發行企業債券時,必須依法確保公司資產的真實有效,必須具備真實足額的注入資本金,應主動公開聲明不承擔政府融資職能,發行債券不涉及新增地方政府債務。

(六)規范公益性事業單位項目建設行為。

1.公益性事業單位項目建設應量力而行,項目申請經主管單位批準后,報政府有關部門審核,依規比照政府投資項目進行管理,嚴禁擅自建設新項目。

2.項目申報單位要依規通過爭取上級專款、政府債券資金安排、本級預算安排、統籌自有經營性收入等方式足額籌集項目資金,不得留有缺口。嚴禁違規舉債、職工集資、由施工單位墊資建設等。

3.市屬大、中專院校以及醫療機構等確需舉債融資的,要編制年度債務收支計劃,明確以融資項目收入償還本息,嚴禁新增政府隱性債務。舉債申請報經主管部門批準、財政部門備案評估后,方可實施。

三、加強債券資金使用管理

(一)明確債券資金使用方向。

地方政府一般債券用于保障沒有收益的公益性項目建設,地方政府專項債券用于支持有一定收益的公益性項目建設,兩類債券均不得用于經常性支出和樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。

(二)加強債券資金管理。

將地方政府債券資金分類納入政府一般公共預算和基金預算管理。按程序撥付資金,不得閑置、擠占和挪用,不得改變資金用途,原則上新增地方政府債券資金必須當年使用完畢。

(三)強化跟蹤監督和績效評價。

建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制,推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理,加強建設項目的跟蹤監督和績效評價,將債券資金安排項目納入重點評價范圍,將績效目標實現度與單位資金安排掛鉤。對資金使用效率不高的單位,相應削減其經常性經費預算;對長期未開工的項目,及時收回資金并調整投資計劃;對已開工但進展緩慢、資金使用和管理不規范的項目,要加強督辦整改,并依照相關規定追究責任。

(四)建立健全風險應急處置機制。

市政府對縣級政府債務實行不救助原則。各地要按照分級負責和“誰舉借、誰使用、誰償還”原則,落實償債責任和風險防控責任,建立健全本地區政府性債務風險應急處置機制。堅持預防為主、預防和應急處置相結合,加強風險監控,定期排查風險隱患和實施風險評估。發生風險事件,應立即啟動應急響應,并按要求及時逐級報告有關情況。

四、明確分類償還措施

(一)按期兌付到期政府債務。

市、縣兩級應統籌安排財政資金,合理申報再融資債券,按期償還到期地方政府債務,其中,一般債務主要以一般公共預算收入償還,專項債務以對應的政府性基金或專項收入償還。

(二)妥善化解存量債務。

融資平臺公司舉借的存量隱性債務繼續依規由其持有,對應資產屬于公共服務領域的,各級政府要多渠道籌措資金,通過統籌預算資金、盤活存量、資產出讓等方式化解。對截至2014年末融資平臺公司為政府公益性項目舉借且確需財政資金償還的存量隱性債務,由各級財政部門結合債務性質、本地區限額和財政承受能力,提出隱性債務置換申請,經同級政府批準后報省財政廳。獲批置換后,其對應資產應同步劃轉。

融資平臺公司其他債務按照“誰舉借、誰負責”的原則,由舉借的融資平臺公司通過項目收入償還,對項目自身運營收入不足以還本付息的債務,通過依法注入優質資產、加強經營管理等措施,提高項目盈利能力,增強償債能力。

暫停土地出讓收入各項政策性計提,按原計提比例統籌資金,用于償還保障性安居工程、教育、水利等領域債務。

五、強化組織保障

(一)落實工作責任。

各縣(市、區)要全面落實黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作要求,切實擔負起本地區防范化解政府債務風險的主體責任。各級財政、發改、國資、審計、金融監管等部門要認真落實上級工作要求,明確分工、壓實責任,加強溝通協調,建立聯合防控機制,實現跨部門監測和數據共享。

(二)強化管理職能。

各縣(市、區)要強化政府債務管理職能,設立專職管理機構,加強人員配備,提高業務素質,穿透式參與到項目審核、債務舉借、資金使用、債務償還等環節,實現全方位監管。市債務主管部門要加強對縣(市、區)的指導,動態監測、預警債務風險,檢查違規融資舉債行為。

(三)建立激勵約束機制。

對全面落實債務管理政策、有效控制債務規模、有力化解債務風險的地方給予通報表揚;對政策落實不到位、債務規模長期偏高、化解債務風險不力的地方給予通報批評并嚴肅追責問責。對發現的問題線索,及時移交有關部門依法依規處理。

(四)創新融資擔保方式。

市、縣兩級可結合財力實際設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司),鼓勵社會資本參與政府出資的融資擔保公司,推動開展融資擔保公司信用評級,提升市場化融資能力。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

(五)推進債務信息公開。

各級財政部門要嚴格按照《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(財預〔2018〕209號)規定,完善地方政府債務信息披露機制,認真組織開展地方政府債務信息公開工作,增強地方政府債務信息透明度。

附件:地方政府融資舉債負面清單

咸寧市人民政府辦公室

2019年10月22日

(此件公開發布)

附件

地方政府融資舉債負面清單

責任主體

序號

清 單  內  容

各級、

各部門

1

不得以文件、會議紀要、領導批示等形式,要求企業為政府舉債或變相為政府舉債;

2

不得為平臺公司出具承諾函、擔保函等形式承諾兜底回購;

3

不得將公益性資產、儲備土地注入平臺公司等國企;

4

不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為償債資金來源;公立學校、醫院等不得為政府建設項目融資或提供擔保;

5

不得同意、批準或者要求地方國有企業、事業單位等增加政府隱性債務,或為其債務承擔償債責任;

6

不得承諾回購社會資本方的投資本金、承擔投資本金損失、承諾最低收益、固定回報、假借PPP項目變相舉債;

7

不得將建設工程、融資行為作為政府購買服務項目,或利用、虛構政府購買服務合同變相舉債;

8

不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資;

9

不得以棚戶區改造、易地扶貧搬遷名義違法違規或變相舉債增加隱性債務;

10

不得違規在國有企業兼職(黨政機關公務人員);

11

不得通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式,施壓金融機構向政府建設項目提供融資;

12

不得在沒有預算及合法協議的情況下向企業撥付資金。

各級地方金融機構

13

嚴禁要求或接受各級黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議;

14

嚴禁通過政府投資基金、PPP、政府購買服務等形式違規向政府提供融資;

15

不得存在除購買政府債券外直接或通過國有企事業單位等間接渠道為政府及其部門提供任何形式的融資;

16

不得違規新增政府融資平臺公司貸款等。

各級地方融資平臺

17

不得利用沒有收益的公益性資產、不具有合法產權的經營性資產抵質押貸款或發行信托債券和資產證券化產品等金融產品融資;

18

不得超越自身承受能力投資,以各類債務資金作為政府建設項目資本金;

19

不得將純公益性項目作為募投項目申報企業債券;

20

募投項目若有取得投資補助、運營補貼、財政貼息等財政資金支持情形的,不得超出財政承受能力范圍。

項目審批部門

21

不得超財政承受能力列建設計劃,不得建設各類形象工程、政績工程;

22

對準備工作不到位、配套資金未落實的項目不予安排省預算內投資、不予申報中央預算內投資;

23

對不能落實資金來源、建設內容、建設主體的項目不予立項。

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